«Η πιο ακατόρθωτη δουλειά του κόσμου» –με αυτά τα λόγια περιέγραφε το 1953 τη θέση του ο πρώτος Γενικός Γραμματέας των Ηνωμένων Εθνών, ο Νορβηγός Τρύγκβε Λυ (1946-1952) στον διάδοχό του, τον Σουηδό Νταγκ Χάμαρσκγελντ. Με το πέρασμα των δεκαετιών, η κατάσταση δεν απλοποιήθηκε. Ο Χάρτης των Ηνωμένων Εθνών καθορίζει ότι ο Γενικός Γραμματέας ασκεί ταυτοχρόνως τα καθήκοντα του επικεφαλής της διοίκησης και του ανεξάρτητου λειτουργού, στον οποίο ενδέχεται να αναθέσουν η Γενική Συνέλευση ή το Συμβούλιο Ασφαλείας μη προσδιοριζόμενες αποστολές (οι οποίες, χωρίς να δηλώνεται σαφώς, είναι πολιτικής φύσης). Εναπόκειται κυρίως στον κάτοχο της θέσης να αποφασίσει αν θα παίζει πρωτίστως πολιτικό ή διοικητικό ρόλο.
Ο ρόλος του είναι γεμάτος αντινομίες. Του ζητούν να ανταποκρίνεται στις προσδοκίες των κυβερνήσεων, κυρίως των πέντε μονίμων μελών του Συμβουλίου Ασφαλείας (Κίνα, ΗΠΑ, Γαλλία, Ηνωμένο Βασίλειο και Ρωσία, οι οποίοι αποκαλούνται και «P5»), αλλά και να επιδεικνύει αμεροληψία. Απαιτείται να έχει προσόντα που αποκτά κανείς στους κλειστούς κύκλους της γραφειοκρατίας ή της διπλωματίας, αλλά και να υπερβαίνει το παρελθόν του και να γίνεται εκπρόσωπος του πλανήτη, με δυο λόγια ένα είδος «λαϊκού πάπα». Οφείλει να βοηθάει τα κράτη-μέλη να παίρνουν τις βέλτιστες αποφάσεις, τις οποίες οφείλει αυτός να θέσει σε εφαρμογή. Ταυτόχρονα όμως πρέπει να επηρεάζει τα κράτη-μέλη και να τα ωθεί να παίρνουν θέσεις προς την κατεύθυνση που αυτός κρίνει σκόπιμο. Διαχειρίζεται έναν αφάνταστα περίπλοκο οργανισμό με 41.081 υπαλλήλους, καθώς και όλες τις υπηρεσίες που εξαρτώνται από αυτόν (1). Είναι εν τούτοις δέσμιος των κανονισμών και των προϋπολογισμών που του επιβάλλουν τα κράτη-μέλη.
Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι διαθέτει ένα αδιαμφισβήτητο κύρος ώστε να επηρεάζει τη διεθνή πολιτική σκηνή, όμως δεν έχει καμία εξουσία προκειμένου να μεταφράσει σε πράξεις τις ιδέες του ή να τις κάνει αποδεκτές από τις κυβερνήσεις. Εκπροσωπεί τον πλανήτη, αλλά δεν τον διευθύνει. Ο Χάμαρσκγελντ (1953-1961) συνήθιζε να λέει, στο απόγειο του Ψυχρού Πολέμου, ότι ένας θεράπων των δημοσίων υποθέσεων έπρεπε να είναι «πολιτικά εργένης», χωρίς να είναι «πολιτικά παρθένος», με δυο λόγια να παίζει πολιτικό ρόλο χωρίς να αποποιείται την ουδετερότητά του και, φυσικά, σεβόμενος απαρέγκλιτα το Χάρτη και το διεθνές δίκαιο.
Έντονες μυστικές διαβουλεύσεις μεταξύ των «P5»
Όσον αφορά την εκλογή του γενικού γραμματέα του ΟΗΕ, ελάχιστα κοινά σημεία έχει με το μεγάλο τσίρκο της αμερικανικής προεδρικής εκλογής. Διεξάγεται με μια διακριτικότητα που θυμίζει παράνομη δραστηριότητα και υπό την εποπτεία του πλέον στενά επιλεγμένου εκλογικού σώματος στον κόσμο, δεδομένου ότι απαρτίζεται από τα δεκαπέντε μέλη του Συμβουλίου Ασφαλείας (2): αυτοί αποφασίζουν για τον υποψήφιο που θα τεθεί στην κρίση των 193 κρατών-μελών της Γενικής Συνέλευσης –μια τυπική διαδικασία χωρίς την παραμικρή αβεβαιότητα, δεδομένου ότι η Συνέλευση ενέκρινε πάντα υπάκουα την επιλογή του Συμβουλίου. Στο πλαίσιο αυτού του οργάνου γίνονται έντονες μυστικές διαβουλεύσεις, δεδομένου του δικαιώματος αρνησικυρίας των πέντε μόνιμων μελών.
Φέτος, το διακύβευμα είναι να παρουσιάσει η Ανατολική Ευρώπη έναν υποψήφιο ο οποίος δεν θα προκαλέσει ένα ρωσικό ή αμερικανικό βέτο (τα υπόλοιπα τρία μέλη δεν προβλέπεται να αντιταχθούν σε μια ευρωπαϊκή υποψηφιότητα). Αν οι υποψήφιοι από την Ανατολική Ευρώπη δεν κατορθώσουν να αποκτήσουν την εύνοια της Ουάσιγκτον και της Μόσχας, ένας αντιπρόσωπος της ομάδας «Δυτική Ευρώπη και λοιποί», συμπεριλαμβανομένων των κρατών του Ειρηνικού, θα είχε σοβαρές πιθανότητες, ιδίως αν είναι γυναίκα. Η ιδέα μιας γυναικείας υποψηφιότητας κερδίζει συνεχώς υποστήριξη σε έναν οργανισμό που ανέκαθεν διοικούνταν από άντρες. Αντιθέτως, το 2016, η εκλογή Λατινοαμερικανού, Αφρικανού ή Ασιάτη έχει πολύ μικρές πιθανότητες.
Κατά την εκλογή του 2006, στην οποία ήμουν και εγώ υποψήφιος (δεύτερος σε ψήφους μετά τον Μπαν Κι-Μουν μεταξύ επτά υποψηφίων), σημαδεύτηκε από την χωρίς προηγούμενο δημόσια έκθεση των υποψηφίων: συναντήσεις με περιφερειακές ομάδες, ομιλίες στην ετήσια σύνοδο της Αφρικανικής Ένωσης, αναλύσεις της ψηφοφορίας στο διαδίκτυο, κύρια άρθρα, ακόμα και μια δημόσια αντιπαράθεση στην τηλεόραση του BBC… Ο ευτυχής νικητής δεν συμμετείχε σε όλα αυτά, γεγονός που αναδεικνύει πόσο μικρή επίδραση ασκεί μια δημόσια εκστρατεία.
Ευθύς μόλις ανακοίνωσε την υποψηφιότητά του, ο Νοτιοκορεάτης υποψήφιος εκδήλωσε τις φιλοδοξίες του επισκεπτόμενος κάθε μία από τις δεκαπέντε χώρες του Συμβουλίου και υποσχόμενος στους φτωχότερους διμερείς συμφωνίες και αναπτυξιακή βοήθεια, πράγματα τα οποία κανείς από τους αντιπάλους του δεν ήταν σε θέση να προσφέρει. Η Νότια Κορέα ήταν η μόνη χώρα που ενεπλάκη με αυτό τον τρόπο σε μια μακρά εκστρατεία, καλά οργανωμένη και με γενναιόδωρη χρηματοδότηση, χάρη στην οποία ο υποψήφιός της επικράτησε. Αυτό αποδεικνύει ότι μια σωστά στοχευμένη επιχείρηση δημιουργίας καλών εντυπώσεων δεν είναι άχρηστη, πολύ περισσότερο που κανένα από τα πέντε μόνιμα μέλη δεν έχει κάτι να της προσάψει.
Ο Γενικός Γραμματέας δεν επιλέγεται με κριτήριο το όραμα, το πρόγραμμα, την ευφράδεια, τις ικανότητες ή τα χαρίσματά του. Πρόκειται για μια πολιτική θέση και η επιλογή ανταποκρίνεται σε εξίσου πολιτικά κριτήρια που θέτει, κυρίως, η P5 (3). Στην πραγματικότητα, εκείνοι που εκλέγονται θεωρούνται οι «λιγότερο απαράδεκτοι» από τους διαθέσιμους υποψήφιους. Ουκ ολίγες φορές υπήρξε ανακούφιση για το ότι ο νικητής δεν θα προκαλούσε αναταραχή αν τύχαινε να πρέπει να κατεβεί από το τραίνο. Η P5 πάντα προτιμούσε τους διαχειριστές από τους πολιτικούς και δεν είναι πρόθυμη να αλλάξει άποψη. Το γεγονός ότι τώρα οι υποψήφιοι κάνουν δημόσιες εμφανίσεις είναι μια πρόοδος· ωστόσο, ο υποψήφιος με την υποστήριξη της Ουάσιγκτον και της Μόσχας θα ξεκινήσει με ένα σημαντικό προβάδισμα, σχεδόν απαγορευτικό, για κάθε άλλο υποψήφιο.
Η διαδικασία ορισμού του νέου Γραμματέα προβλέπεται να ολοκληρωθεί το Σεπτέμβριο ή τον Οκτώβριο. Ουδείς αμφιβάλλει ότι η P5 επιθυμεί τον ορισμό ενός διαχειριστή του χεριού της, ο οποίος δεν υπάρχει κίνδυνος να κάνει του κεφαλιού του. Όμως η πρόσφατη ιστορία του ΟΗΕ δείχνει ότι ακόμα και ένας άνθρωπος ο οποίος είναι προϊόν συναίνεσης μπορεί να αντιδράσει και να ασκήσει πλήρως τις αρμοδιότητές του. Όλοι θυμούνται τον Κόφι Ανάν από τη Γκάνα (1997-2006) ο οποίος, λίγο μετά το τέλος του Ψυχρού Πολέμου, κατόρθωσε να αυξήσει το κύρος της θέσης του. Υπερασπίστηκε την ηθική των στρατιωτικών επεμβάσεων, κάλεσε τους πάντες να ακολουθήσουν τη φωνή της συνείδησής τους και έκανε έκκληση στα κράτη να χειραφετηθούν από το «ζυγό της κυριαρχίας» για να αναλάβουν την ευθύνη τους στην προστασία του αμάχου πληθυσμού (4).
Το Φεβρουάριο του 1998, όταν οι Ηνωμένες Πολιτείες απειλούσαν να βομβαρδίσουν το Ιράκ επειδή ο Σαντάμ Χουσεΐν αρνούνταν να συνεργαστεί με τις αποστολές επιθεωρητών του ΟΗΕ, ο Ανάν, προς μεγάλη απογοήτευση των περισσότερων μόνιμων μελών, πήρε το αεροπλάνο για τη Βαγδάτη και κατόρθωσε να αποκλιμακώσει την κρίση. Η επιτυχία αυτή αποδείχτηκε δυστυχώς βραχύβια· υπερβαίνοντας όμως τα όρια που του είχαν θέσει τα αφεντικά του, απέδειξε ότι ένας Γενικός Γραμματέας μπορεί να παίξει πρωταγωνιστικό ρόλο.
Αν όμως διαθέτει την εξουσία να θέτει ενοχλητικά ερωτήματα, δεν διαθέτει καμία προκειμένου να επιβάλει τις ορθές απαντήσεις. Η πολύκροτη ομιλία του Ανάν, με θέμα τις στρατιωτικές επεμβάσεις στο εξωτερικό, στη Γενική Συνέλευση του 1999, έγινε πηγή κάθε λογής προβληματισμών για τα think tanks (5) και για τις πένες των συντακτών άρθρων γνώμης, όμως δεν συνοδεύτηκε από κανένα συγκεκριμένο αποτέλεσμα. Μπορεί ο ΟΗΕ να θεωρείται η ενσάρκωση της διεθνούς νομιμότητας, όμως οι δηλώσεις του Γενικού Γραμματέα του έχουν μικρότερη επιρροή στη συμπεριφορά των κρατών από ό,τι εκείνες του Πάπα για τον έλεγχο των γεννήσεων.
Τίποτα δεν μπορεί να γίνει χωρίς την υποστήριξη των κυβερνήσεων, των οποίων τις πράξεις ή την απραξία στο ένα ή στο άλλο θέμα έχει κάθε δικαίωμα να καταγγείλει ο Γενικός Γραμματέας. Δεν μπορεί όμως να επιτρέψει στον εαυτό του την παραμικρή επικριτική δήλωση για κυβερνήσεις, καθώς κάτι τέτοιο θα έπληττε την ικανότητά του να πετύχει τη συνεργασία τους σε άλλα θέματα. Ο Ανάν υπενθύμισε μια μέρα την ακόλουθη παλιά παροιμία της Γκάνα: «Μην χτυπάς ποτέ έναν άνθρωπο στο κεφάλι όταν τα δάχτυλά σου είναι ανάμεσα στα δόντια του».
Σε έναν κόσμο στον οποίο υπάρχει μονάχα μία μεγάλη δύναμη, ο ηγέτης οφείλει να διατηρεί ένα δίκτυο σχέσεων που θα του επιτρέψει την επιβίωση του Οργανισμού χωρίς να πλήξει την προσωπική του ακεραιότητα και ανεξαρτησία. Οι φωνές που υψώνονται στις ΗΠΑ για να τον υποχρεώσουν να μπει στην υπηρεσία τους –μια αξίωση που δεν θα είχαν τολμήσει να διατυπώσουν με αυτούς τους όρους κατά τη διάρκεια του Ψυχρού Πολέμου– του επιβάλλει μια συνεχή άσκηση ισορροπίας μεταξύ των αμερικανικών συμφερόντων και εκείνων των υπολοίπων κρατών-μελών. Κατά παράδοξο τρόπο, συχνά εξυπηρετεί περισσότερο την Ουάσιγκτον όταν υπογραμμίζει την ανεξαρτησία του απέναντί της.
Ο ολοένα πιο λεπτομερής έλεγχος που ασκούν τα κράτη-μέλη στη διαχείριση των προϋπολογισμών επίσης μειώνει την εξουσία του Γενικού Γραμματέα. Ο Ανάν και ο προκάτοχός του, ο Μπούτρος Μπούτρος-Γκάλι (1992-1996), ενεπλάκησαν σε φιλόδοξες μεταρρυθμίσεις, χωρίς ωστόσο να κατορθώσουν να λύσουν τα προβλήματα της διαδικαστικής και κανονιστικής αδράνειας στους τομείς που είναι υπό τον έλεγχο των κυβερνήσεων. Απέναντι σε αυτές, ο Γενικός Γραμματέας ουδέποτε κατόρθωσε να αποκτήσει πραγματική αυτονομία: ο Οργανισμός λειτουργεί χωρίς πρεσβείες, χωρίς δική του υπηρεσία πληροφοριών και κάθε προσπάθεια εκ μέρους του να αποκτήσει αυτές τις δυνατότητες προσκρούει στην κατηγορηματική άρνηση των κρατών-μελών. Η ζώνη επιρροής του Γενικού Γραμματέα ποτέ δεν απλώνεται στο εσωτερικό της επικράτειάς τους ούτε και στα ταμειακά τους αποθέματα.
Είναι βέβαιο ότι ο επόμενος Γενικός Γραμματέας θα διαθέτει μια αναμφισβήτητη διπλωματική νομιμοποίηση και ακόμα μεγαλύτερη μιντιακή αναγνωρισιμότητα. Όμως οι πολιτικές του αρμοδιότητες θα παραμείνουν σε σημαντικό βαθμό υποδεέστερες όσων προβλέπει η Χάρτα του ΟΗΕ (6). Για να επιβληθεί ο(η) επόμενος(η) Γενικός(ή) Γραμματέας – δεδομένου ότι για πρώτη φορά μπορεί να εκλεγεί μια γυναίκα– πρέπει να εξασφαλίσει τον έλεγχο των ομάδων και των προϋπολογισμών, να επιδείξει μεγάλες διπλωματικές ικανότητες και να κερδίσει την εμπιστοσύνη των εξωτερικών πρωταγωνιστών στο πρόσωπό του, κυρίως των μη κυβερνητικών οργανώσεων, των επιχειρηματικών ομίλων και των δημοσιογράφων.
Ο Γενικός Γραμματέας θα χρειαστεί επίσης να πείσει τα κράτη του Νότου που πλήττονται από τη φτώχεια και την αστάθεια ότι θα προστατεύσει προσεκτικά τα συμφέροντά τους κατά τη διάρκεια της θητείας του, φροντίζοντας ταυτόχρονα να συνεχίσει τη στενή συνεργασία με τα κράτη του Βορρά. Θα χρειαστεί να αποδεχθεί την εξουσία του Συμβουλίου Ασφαλείας και να δείξει ότι αφουγκράζεται τα, μερικές φορές παθιασμένα, αιτήματα της Γενικής Συνέλευσης. Τέλος, θα χρειαστεί να προτείνει στα κράτη-μέλη εφικτούς στόχους και να ασκήσει το έργο του με τα μέσα που θα θελήσουν να του δώσουν.
Περιορισμένα μέσα παρά τις υψηλές προσδοκίες
Είναι πεποίθησή μου ότι ο ΟΗΕ πρέπει να μεταρρυθμιστεί, όχι εξ αιτίας των αποτυχιών του, αλλά διότι οι επιτυχίες του είναι επαρκείς για να δικαιολογήσουν την επένδυση στο μέλλον του. Για να γίνει κάτι τέτοιο, ο Γενικός Γραμματέας πρέπει να διαμορφώσει το δικό του όραμα ως προς το μέχρι πού μπορεί να επεκτείνει τα καθήκοντά του και ως προς τα όρια της θέσης του και να εκφράσει μια ιδέα των αλλαγών που πρέπει να φανταστούμε – φροντίζοντας όμως να συνεχίσει να λύνει τα πρακτικά προβλήματα.
Κατά πάσα βεβαιότητα, ο ΟΗΕ θα δώσει περισσότερη έμφαση στις γεωγραφικές ζώνες όπου έχει επιδείξει μέχρι σήμερα μια αδιαμφισβήτητη αποτελεσματικότητα: συντονισμός της αποστολής βοήθειας σε μείζονος σημασίας ανθρωπιστικές κρίσεις, προσφορά των καλύτερων εγγυήσεων για τον σεβασμό των συμφωνιών ειρήνης. Κάθε φορά που θα απαιτείται η διαχείριση μιας περιοχής η οποία βρίσκεται σε διαδικασία ειρήνευσης, ενώ στο μεταξύ θα αναμένεται μια βιώσιμη πολιτική συμφωνία, ο κόσμος θα στρέφεται προς τον ΟΗΕ, τη μόνη οντότητα που έχει την ικανότητα να υπερκεράσει τα συμφέροντα μιας τοπικής εξουσίας προκειμένου να δράσει για το κοινό καλό.
Φαντάζομαι ότι δεν θα οδηγήσει σε στρατιωτικές επεμβάσεις –εκτός από επιχειρήσεις στο πλαίσιο της διατήρησης της ειρήνης–, ακόμα και αν το νομοθετικό σώμα του παραμένει η πρωταρχική πηγή νομιμοποίησης για πράξεις πολέμου. Δεδομένου ότι η στρατιωτική ισχύς δεν είναι το πλέον ενδεδειγμένο μέσο για την ανάπτυξη μιας χώρας (όπως έλεγε κι ο Ταλλεϋράνδος [7], «μπορείς να κάνεις τα πάντα με μια λόγχη, εκτός από το να καθίσεις επάνω της»), η ειρήνη θα είναι ο κυρίαρχος στόχος.
Δεν βλέπω άλλωστε άλλον οργανισμό ικανό να μπαλώσει τις ρωγμές που χαλούν την όψη της «διεθνούς κοινότητας», μέσω των οποίων διαδίδονται οι καταστροφές του 21ου αιώνα – από την υποβάθμιση του περιβάλλοντος μέχρι τις παγκόσμιες επιδημίες και από τις παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων μέχρι την τρομοκρατία.
Αυτή θα μπορούσε να είναι η αρχιτεκτονική. Αλλά ένα κτίσμα δεν αποτελεί από μόνο του οικογενειακή εστία. Θα είναι καθήκον του νέου Γενικού Γραμματέα να οδηγήσει τον Οργανισμό σε αυτή την κατεύθυνση… Πράγματι, πρόκειται για μια ακατόρθωτη δουλειά.